來(lái)源：商訊雜志社

撰文：白慕禮

早些年，曾有不少外出經(jīng)商者在事業(yè)有成后，選擇回到農村老家蓋一棟氣派的別墅，安享晚年生活。但近年來(lái)，隨著(zhù)農村宅基地管理的日漸規范，在農村建設別墅的相關(guān)審批手續辦理愈發(fā)嚴格，農業(yè)農村部在2020年更是明確嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅。

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即使如此，仍有開(kāi)發(fā)商利用國家土地管理制度上的漏洞，在遠郊及農村拿地違建別墅項目。近期，有知情者向《商訊·公司金融》反映稱(chēng)，江蘇鎮江丹徒區上黨鎮的仙人湖旁，曾經(jīng)的村落已被別墅產(chǎn)品替代，開(kāi)發(fā)商不僅在此開(kāi)發(fā)數百棟獨棟別墅，還曾侵占超百畝的土地，自 2003年就被國土資源部提出的“禁墅令”在此仿佛成為一紙空文。

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公開(kāi)銷(xiāo)售獨棟別墅

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從現實(shí)案例來(lái)看，存在手續不規范的別墅項目，營(yíng)銷(xiāo)時(shí)往往奉行低調、暗示的策略，比如在案名或者宣傳文案中帶一個(gè)“墅”，或者只有在置業(yè)顧問(wèn)介紹時(shí)，才敢向意向購房者透露房源的類(lèi)型是別墅。

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但位于鎮江丹徒區上黨鎮墅山村旁的仙人湖度假別墅項目，看起來(lái)似乎反其道而行之——在該項目官網(wǎng)首頁(yè)，金棕色奢華風(fēng)格的背景上，“湖畔別墅”、“獨棟別墅”的介紹相當醒目。

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如此直白的宣傳文案，難道就能表明自身的“理直氣壯”？仙人湖度假別墅項目建設的真實(shí)性究竟怎樣？又是何時(shí)開(kāi)始開(kāi)發(fā)建設的呢？

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從揚溧高速進(jìn)入該項目，需要經(jīng)過(guò)一段2公里左右的專(zhuān)用道路，在該道路入口處，一塊標有 “仙人湖度假區項目簡(jiǎn)介”的標識碑顯示，該項目開(kāi)工時(shí)間為2004年4月，并且得到了鎮江市規劃局和丹徒區建設局的批準。

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但該項目正門(mén)處，標識碑上卻又自稱(chēng)為“仙人湖度假別墅區”。據悉，項目建設的是別墅產(chǎn)品，屬于商業(yè)地產(chǎn)，并非項目入口處的簡(jiǎn)介牌上提到的“度假區”。而且，絕口不提“別墅”的做法，很容易讓人誤以為該項目是旅游度假村而非商品住宅。

據該項目官網(wǎng)介紹，仙人湖度假別墅總占地約800畝，建設用地約占一半，配套設施用地占地約350畝，共規劃了199棟獨立別墅（官網(wǎng)另一說(shuō)法為258棟別墅），總建筑面積約8萬(wàn)平方米。

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據相關(guān)政策了解到，早在2003年2月，由國土資源部發(fā)布的《關(guān)于清理各類(lèi)園區用地、加強土地供應調控的緊急通知》中第四條就已規定：（今后5年內）停止別墅類(lèi)用地供應。

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也就是說(shuō)，在仙人湖度假別墅項目開(kāi)工前，對別墅項目的禁令就已經(jīng)存在，即使是地處偏遠鄉村，別墅類(lèi)項目原則上也不能被審批建設。

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那么，這究竟是怎么回事呢？仙人湖度假別墅項目能頂風(fēng)開(kāi)發(fā)，其真實(shí)情況如何，背后開(kāi)發(fā)商又有何來(lái)頭？

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資料顯示，仙人湖度假別墅項目由鎮江金鷹房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司投資開(kāi)發(fā)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“鎮江金鷹”），該公司成立于1992年，法定代表人為陳金春，也是仙人湖凱旋門(mén)樓的設計者之一。

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需要注意的是，此“金鷹”并非在商業(yè)地產(chǎn)領(lǐng)域被大眾熟知的金鷹國際，鎮江金鷹只是一家由自然人控股的小型開(kāi)發(fā)企業(yè)，與金鷹國際并無(wú)關(guān)聯(lián)。

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別墅配套“豪”

項目官網(wǎng)對仙人湖度假別墅產(chǎn)品的介紹里還提到，“推出房源的主力戶(hù)型約260-400平方米，獨門(mén)獨院，每戶(hù)配套有私家花園庭院，每幢占地一畝以上”。

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實(shí)際上，仙人湖度假別墅的產(chǎn)品的確如此——基本都是面積大、有車(chē)庫、有院子的獨棟別墅。雖然項目銷(xiāo)售稱(chēng)二期又新增了雙拼戶(hù)型，但官網(wǎng)上對于面積、容積率、房屋性質(zhì)等描述，無(wú)不與國家對別墅類(lèi)房地產(chǎn)的禁令背道而馳。

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除此之外，官網(wǎng)對于配套設施的描述是：有會(huì )所、游艇碼頭、業(yè)主自耕園等，項目的規劃設計圖中，顯示項目還配有高爾夫球場(chǎng)。

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先不論其他配套設施如今是否都已建成落地，僅高爾夫球場(chǎng)這一規劃配套，在仙人湖度假別墅項目中就不該出現。早在1999年，高爾夫球場(chǎng)用地就已被嚴格限制，該類(lèi)用地只能由國土資源部審批。

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一個(gè)地處農村的地產(chǎn)項目，如果同時(shí)踩了別墅和高爾夫球場(chǎng)兩道用地紅線(xiàn)，那該項目的開(kāi)發(fā)商究竟是對相關(guān)政策的無(wú)知，還是因遠在農村而肆無(wú)忌憚？

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互相矛盾的行政處罰？

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據企查查顯示，鎮江金鷹是一家有30年發(fā)展史的房產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)。最早，該企業(yè)名為鎮江市拆遷安置配套公司，后于2002年改為鎮江市拆遷安置開(kāi)發(fā)總公司；2003年-2006年，也就是在仙人湖別墅項目開(kāi)始立項設計和開(kāi)工建設的時(shí)期，又更名為鎮江市拆遷安置開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：鎮江拆遷公司）。

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從成立到2006年間，鎮江金鷹原是一家與拆遷安置有關(guān)的公司。與一般的房產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)不同的是，其經(jīng)營(yíng)范圍除了包含商品房的開(kāi)發(fā)、銷(xiāo)售（按資質(zhì)證書(shū)經(jīng)營(yíng)）外，還包含安置房的開(kāi)發(fā)、銷(xiāo)售，以及房屋拆遷安置等。

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從企業(yè)名稱(chēng)可以看出，鎮江金鷹在2006年以前的主營(yíng)業(yè)務(wù)與拆遷安置工作息息相關(guān)。那么，取得上黨鎮仙人湖旁的土地，與鎮江金鷹早年間的公司業(yè)務(wù)是否有關(guān)聯(lián)？

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據鎮江市丹徒區發(fā)展計劃與經(jīng)濟貿易局文件顯示，鎮江拆遷公司上報的仙人湖項目可行性研究報告于2004年2月被批準建設。

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但奇怪的是，在知情人提供的文件中，鎮江拆遷公司自稱(chēng)仙人湖項目為商住樓一期，而不是仙人湖度假別墅項目；而且，項目的規劃建筑面積與其官網(wǎng)一致，都是8萬(wàn)平方米，但總規劃用地只有188畝（約12.53萬(wàn)平方米），與官網(wǎng)提到的建設用地300畝（400畝）相去甚遠。

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從上述文件來(lái)看，仙人湖項目批復的規劃面積遠小于官網(wǎng)自稱(chēng)的面積，那官網(wǎng)所稱(chēng)這多出來(lái)的這些土地從何而來(lái)？是虛假宣傳，還是開(kāi)發(fā)商從其他渠道取得了不合規的土地？

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據企查查顯示，鎮江金鷹關(guān)聯(lián)司法案件中，案號為（2018）蘇1112行審95號的行政裁定書(shū)中稱(chēng)：鎮江金鷹于2017年被鎮江市國土資源局行政處罰，原因是仙人湖項目自2005年起，非法占用丹徒區上黨鎮上黨村、墅山村、五塘村共計82648平方米（約124畝）土地，其中還包含耕地、農用地，并在非法占用的15611（約23.4畝）平方米的土地上新建不符合土地利用規劃的建筑物。

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這份申請執行審查裁定書(shū)中還提到，鎮江金鷹在被行政處罰后僅繳納了近70萬(wàn)元的罰款，但對于退還非法占用的土地及拆除違建的處罰決定拒不履行，因此被申請了強制執行。

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從上述行政裁定書(shū)中可以看到，雖然其中只提到了約124畝非法占用的土地，但鎮江金鷹在開(kāi)發(fā)仙人湖別墅項目的過(guò)程中，存在違規違建、侵占國有土地資產(chǎn)的行為是不爭的事實(shí)；并且，還侵占耕地來(lái)開(kāi)發(fā)建設別墅類(lèi)產(chǎn)品，這更是與當時(shí)的政策嚴重相悖的。

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然而，令人不解的是，在《商訊·公司金融》向鎮江市丹徒區政府核實(shí)相關(guān)情況時(shí)，接到的回復卻稱(chēng)，仙人湖項目土地手續齊全合法，不存在非法侵占土地的情況。

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而上述行政裁定書(shū)中，對仙人湖項目非法侵占土地實(shí)施強制執行的單位，就是鎮江市丹徒區上黨鎮人民政府。為何相關(guān)單位的回復與實(shí)際情況完全不一致，還稱(chēng)土地手續齊全合法？又稱(chēng)該項目不存在非法侵占土地的情況的呢？

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此外，鎮江市丹徒區政府的回復中還提到，仙人湖項目規劃、建設手續文件齊全合法，并未建設高爾夫球場(chǎng)。但寥寥數字的回復中，連存在的高爾夫球場(chǎng)都否認了，卻并未否認仙人湖項目建設的是別墅產(chǎn)品？

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售賣(mài)住宅的容積率為0.45-0.7

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除了用地手續上的不規范之外，知情人表示，鎮江金鷹在立項報告中稱(chēng)，仙人湖項目為商住樓，卻并沒(méi)提及現在所用的“度假別墅”之名?？涩F實(shí)情況卻是，項目最早銷(xiāo)售的房源卻都是獨棟別墅產(chǎn)品，并非商住樓。此舉是否說(shuō)明，開(kāi)發(fā)商在立項之初就試圖以“商住樓”的名義掩人耳目？

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據鎮江市商品房網(wǎng)上銷(xiāo)售管理系統信息顯示，仙人湖度假別墅項目最早開(kāi)盤(pán)時(shí)間是2007年9月，當時(shí)銷(xiāo)售的房源為“九寨溝612/609/602”，共3套房源。

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據項目銷(xiāo)售介紹，“九寨溝”是項目某一部分獨棟別墅房源的組團名。這3套房源的規劃屬性一欄，登記的也是“度假住宅”。

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但在2008年之后開(kāi)盤(pán)的房源，雖然也是“九寨溝”組團，規劃用途一欄卻都改為“住宅”。

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雖然規劃用途從“度假住宅”變?yōu)椤白≌?，似在令項目看起?lái)更為規范，但無(wú)論是房屋用途還是戶(hù)型登記的信息，無(wú)不在昭示著(zhù)仙人湖度假別墅項目的真實(shí)屬性。

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在樓盤(pán)明細表一欄，房源的用途登記為“非普通住房”，戶(hù)型為“獨立”，套面積在300㎡上下。這些細節也剛好印證，項目首批銷(xiāo)售的房源，均為獨棟別墅產(chǎn)品。

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此外，在2008-2011年開(kāi)盤(pán)的房源中，登記信息顯示其容積率均只有0.45；即使是在2014年之后開(kāi)盤(pán)的房源中，容積率也只有0.7。項目銷(xiāo)售也曾稱(chēng)：“我們是別墅，容積率低是肯定的?！?/p>

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從2012年開(kāi)始，國土資源部就已全面禁止容積率低于1.0的住宅開(kāi)發(fā)，可仙人湖度假別墅項目于2013年開(kāi)工的樓棟，容積率仍能低于1.0，這是否說(shuō)明在容積率新規出臺后，該項目并沒(méi)有被勒令整改？

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對此情況，鎮江市丹徒區相關(guān)單位并沒(méi)有給出明確回復。

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或涉及未批先建？

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知情人提供的資料顯示，據項目在2014年開(kāi)盤(pán)信息中公開(kāi)的項目手續文件中，仙人湖度假別墅項目的建設用地規劃許可證發(fā)證日期為2004年6月1日，用地位置為丹徒區上黨鎮（仙人湖以北），用地面積為131966.19平方米（197.949畝），其性質(zhì)為居住用地。

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在2004年2月丹徒區發(fā)展計劃與經(jīng)濟貿易局對仙人湖項目進(jìn)行批示后，同年6月，該項目拿到了建設用地規劃許可證。

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但是，上文中提及的項目入口處簡(jiǎn)介稱(chēng)，項目開(kāi)工日期為2004年4月；同時(shí)，項目大門(mén)處“仙人湖度假別墅”的標識碑上刻有：“金鷹地產(chǎn)于2003年12月所建”。這2個(gè)時(shí)間節點(diǎn)，均早于該項目拿到建設用地規劃許可證之前，這是否表明，在手續尚未齊全的前提下，項目就已經(jīng)開(kāi)始施工了？

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另外2份土地證顯示，仙人湖別墅項目于2010年獲得73529平方米（約110.29畝）土地產(chǎn)權證，于2013年獲得33425平方米（約50.1375畝）城鎮住宅用地產(chǎn)權證。

其中，鎮徒國用（2010）第506號土地證記事部分顯示：土地竣工驗收后申請分割登記，批發(fā)零售用地至2046年6月21日止，城鎮住宅用地至2076年6月21日止。

從該土地證附刊的宗地圖可以看出，這部分土地現在已成為仙人湖度假別墅項目占比相當大的一部分，獨棟別墅產(chǎn)品也大多位于此。

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按照商用地40年產(chǎn)權，宅地70年產(chǎn)權計算，該項目用地時(shí)限自2006年才開(kāi)始，而開(kāi)發(fā)商卻在2003-2004年就已開(kāi)工。由此可見(jiàn)，該項目不僅是在違背禁墅令的情況下開(kāi)發(fā)獨棟別墅產(chǎn)品，還可能涉及到無(wú)證施工、未批先建問(wèn)題。

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此外，筆者從銷(xiāo)售處了解到，仙人湖度假別墅項目的所有房源并不是全部集中在2010年之前開(kāi)發(fā)的，也有才完工四五年的房源。銷(xiāo)售處還掛著(zhù)曾被多次評為誠信單位、先進(jìn)單位的開(kāi)發(fā)商的銘牌?？磥?lái)，在這持續十幾年的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，該項目的獨棟別墅并沒(méi)有被清查叫停。直至這些被侵占的土地上已經(jīng)建設了20多畝違規建筑之后，開(kāi)發(fā)商的違規行為才被鎮江市國土局處罰。

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對于上述情況，筆者曾以購房者的身份向鎮江市自然資源與規劃局空間規劃科咨詢(xún)該項目的相關(guān)規劃問(wèn)題，該科科長(cháng)稱(chēng)，不清楚該項目情況，不排除有的早些年批的住宅用地會(huì )開(kāi)發(fā)低密或者低層高的產(chǎn)品。既然項目上說(shuō)明了是別墅那就按別墅來(lái)買(mǎi)，不用管規劃性質(zhì)，規劃性質(zhì)也不能說(shuō)明是不是別墅。

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知情人認為，從上述回答來(lái)看，仙人湖度假別墅項目的情況在鎮江市可能并不是個(gè)例。相關(guān)人員口中的“早期存在用住宅用地開(kāi)發(fā)所謂“低密住宅”項目”，結合實(shí)際來(lái)看，這里所謂的低密住宅，無(wú)疑就是像仙人湖別墅這樣的模式——以普通住宅、商住樓的名義報批，在普通住宅用地上實(shí)際開(kāi)發(fā)獨棟別墅產(chǎn)品。這種情況，相關(guān)單位看起來(lái)是知情的。而這類(lèi)產(chǎn)品至今未被清查，似乎也表明相關(guān)單位是默許的，且并不認為建這種“別墅”是違規的。